摘要

本文從能力建設(shè)的角度，探討中國外交的長期變遷和轉(zhuǎn)型發(fā)展。文章循著歷史的經(jīng)緯，梳理了新中國外交史不同階段上外交使命的特點及其能力要求。全文重點聚焦于新時期外交工作有待補(bǔ)強(qiáng)的三種能力：（1）規(guī)避重大風(fēng)險，為國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展提供支持的能力；（2）完善評估機(jī)制，為政策反思和糾錯創(chuàng)造條件的能力；（3）推動機(jī)制改革，為創(chuàng)造新型外交形態(tài)（“金字塔”）奠定基礎(chǔ)的能力。作者指出，在外交能力培育的過程中，政治的包容、社會的參與和創(chuàng)新的思維，起著關(guān)鍵的作用。

作者：王逸舟，北京大學(xué)教授、南京大學(xué)區(qū)域國別研究院教授

摘自：《國際關(guān)系研究》2023年第2期

原題：《外交能力試析》

本文載《社會科學(xué)文摘》

2023年第6期

外交能力是一種特殊的國家資產(chǎn)，屬于典型的軟實力。它首先指的是外交人的智慧、韌性和能動性。與軍事、科技和經(jīng)貿(mào)部門的同行不同，外交官主要憑借溝通、談判、宣示、妥協(xié)、文本，特別是語言技巧，而非器物層面的實力，來實現(xiàn)外交的基本使命（代表國家、溝通交流、獲取信息、塑造國際關(guān)系）。外交的特點，是以溝通協(xié)商和互諒互讓的和平方式，處理國家間的分歧。如果說軍事是解決國家間紛爭的最后也是不得已的手段，貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系有時在國家間關(guān)系緊張時刻失效，那么外交在國家間關(guān)系中自始至終不可或缺。從全球范圍觀察，外交作為一種黏合劑，又是國際社會得以維系的條件。國際組織和各種雙邊多邊機(jī)制正是依靠外交得以推動，國際法、國際決議及重大倡議通過外交得到落實。由此看，所謂外交能力，特指外交人員維護(hù)國家根本利益、促進(jìn)國家間和平與國際穩(wěn)定的職業(yè)本領(lǐng)，是以非暴力方式推進(jìn)國家間對話與妥協(xié)的特殊才干。實現(xiàn)外交目標(biāo)，除了要求外交人有出色的說服能力、委婉的呈詞能力、熟練的業(yè)務(wù)能力、汲取新知識的學(xué)習(xí)能力，還需要他們在困境下守住外交的根本，頂住談判對手的干擾，扛住不合理的政治壓力和官僚惰性，拒絕喧囂的國內(nèi)外民粹主義。外交能力同時表現(xiàn)為體系內(nèi)部自我調(diào)整、適應(yīng)變化的特質(zhì)。

如果說，改革開放初期的中國外交主要任務(wù)是為解決國內(nèi)民眾的溫飽問題做出貢獻(xiàn)（招商引資），中期（“入世”前后）更多是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)接軌融入世界經(jīng)濟(jì)和對接國際規(guī)范，那么，新時代外交的重點，是助力中國的高質(zhì)量發(fā)展，用自主創(chuàng)新帶動國家整體躍升。

總體觀察，中國從東亞區(qū)域走向全球中心舞臺的過程，正在并將繼續(xù)遭遇三大挑戰(zhàn)：其一是美國為首的西方對中國的阻撓，特別是技術(shù)封鎖和脫鉤，企圖讓中國變得對外部世界閉鎖和低端自給自足；其二是經(jīng)濟(jì)全球化帶來的停滯和問題，如嚴(yán)重蕭條和氛圍低迷，有可能導(dǎo)致中國的長期走勢發(fā)生改變；其三是全球性突發(fā)公共衛(wèi)生災(zāi)難或大自然急劇改變的沖擊，可能給中國社會帶來這樣那樣的“急剎車”效應(yīng)。這三種挑戰(zhàn)是以往從未經(jīng)歷過的，沒有政治經(jīng)驗可供參考，也是教科書沒有現(xiàn)成答案的。松懈麻痹或驕傲自大，甚至工作不到位，都有可能讓中國產(chǎn)生失誤。能否在不發(fā)生戰(zhàn)爭對抗的前提下，讓以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家最終接受中國和平發(fā)展的事實，或者說，能否規(guī)避重大風(fēng)險障礙、保障國內(nèi)發(fā)展勢頭不被逆轉(zhuǎn)，是中國外交一項極為艱巨的任務(wù)。作為潛在的國際體系主導(dǎo)者，中國對于未來新舊力量轉(zhuǎn)換過程的應(yīng)對，一方面，必須考慮“戰(zhàn)”與“和”的各種可能，牢記“忘戰(zhàn)必危、好戰(zhàn)必亡”的格言，保持足夠的國防軍事實力；另一方面，要處理好與主要對手的關(guān)系，避免政治和外交受制于輕敵策略或魯莽思維。

歷史是現(xiàn)實的一面鏡子。外交看似溝通技巧，其實是國家智慧的體現(xiàn)。能力強(qiáng)的國家善于把握平衡、巧妙化解主要矛盾?，F(xiàn)代外交不同于古希臘羅馬時期的城邦間往來，亦有別于中國春秋戰(zhàn)國時期的爭霸安邦，又不只有歐美列強(qiáng)對弱小民族的征服。作為一種重要的國際規(guī)范，它表現(xiàn)為民族國家產(chǎn)生后逐漸摸索形成的一整套溝通機(jī)制，以及支撐這些機(jī)制安排的主權(quán)原則、平等原則和國際法準(zhǔn)則。外交的本質(zhì)，是以和平的方式，通過溝通協(xié)商，最大限度發(fā)揮自身潛能，達(dá)成與競爭對手的某種協(xié)議或共識。假若不得不有軍事攤牌，在此之前外交人要最大限度地發(fā)揮能量和智慧。早期國家的外交方式比較簡單粗暴，隨著文明的進(jìn)步，各國政府學(xué)會利用復(fù)雜精致的方式獲益。外交時常借助商業(yè)或軍事手段，但歸根到底還是依靠溝通技巧和韌性。優(yōu)勝大國一定是規(guī)范制定者和軟實力大國，內(nèi)部有科技創(chuàng)新和國家現(xiàn)代化。從全球范圍觀察，國家間雖一直存在戰(zhàn)爭和強(qiáng)權(quán)政治，但大趨勢是尚武風(fēng)習(xí)式微，經(jīng)貿(mào)收益和外交作用增加。尤其20世紀(jì)以降，在各國的關(guān)系中，進(jìn)化的線索是從武力到外交到法律的演進(jìn)。

成為普通的大國和充當(dāng)全球角色不是一回事，后者除了具備強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、科技和軍事實力之外，要有超群的引導(dǎo)力和創(chuàng)新力。主要國家能識別重大的經(jīng)濟(jì)周期，應(yīng)對其間包含的繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇的變動起伏，帶動更多國家走出低迷周期。目前情勢下，對于世界經(jīng)濟(jì)究竟處于什么階段，不同學(xué)派和模型算法的判斷大相徑庭，政策偏好及建議見仁見智。最終還是看哪些國家判斷有誤、哪些大國戰(zhàn)略決策得當(dāng)。表面看有“俄羅斯輪盤賭”的味道，深層次講反映國家“政治決策+創(chuàng)新突破”的能力。面對壓力，中國應(yīng)以開放的學(xué)術(shù)交流機(jī)制，持續(xù)的研發(fā)投入，廣泛的國際科技合作，加上堅定的自主創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化，穩(wěn)住有優(yōu)勢的領(lǐng)域，縮小有差距的領(lǐng)域，最終破解鎖閉困局。過程的第一步是趕上，至少不拉大現(xiàn)有距離，爭取在某些領(lǐng)域和關(guān)鍵技術(shù)上達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平。第二步才是超越，經(jīng)過長久的、持之以恒的創(chuàng)新發(fā)展，使中國的基礎(chǔ)理論和技術(shù)發(fā)明領(lǐng)先各國，進(jìn)而引領(lǐng)下一輪國際發(fā)展。

明確這個方向，外交人就會認(rèn)真做事、謹(jǐn)慎說話，不被任何挑戰(zhàn)帶節(jié)奏。在激烈競爭的時刻，要善于趨利避害、堅持對話溝通，不被外部惡勢力的刻意歪曲激怒，不受國內(nèi)民族主義情緒左右。學(xué)會把雞蛋放在多個籃子里，一個方向的破損可以得到另一個方向的彌補(bǔ)，對方脫鉤的同時我方更多掛鉤，大國之間比誰更有韌性。優(yōu)秀的外交人懂得什么是比吵架更要緊的事情，知道如何做對于國家長遠(yuǎn)利益更有好處。經(jīng)歷了快速工業(yè)化城市化的中國，在很多領(lǐng)域依然大而不強(qiáng)、粗而不精，仍需長期引進(jìn)消化歐美日等對手國家的先進(jìn)產(chǎn)品、技術(shù)及知識，包括從它們的科研機(jī)構(gòu)和高校吸引人才，在國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和創(chuàng)新思維上借他山之石。外交人一向謹(jǐn)慎，這時更不可唱高調(diào)，實際工作的重心，須更多放在保障中國科學(xué)家與國外科技前沿的對接上，放在促進(jìn)國內(nèi)外大學(xué)的交流合作上，放在推動中國整體的高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展壯大上。總之，要把“避險”和“搭橋”當(dāng)成現(xiàn)階段工作的重點，下氣力打造相應(yīng)的外交能力。

建立暢通的信息渠道和良好的評估機(jī)制，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

無論國家有何種意識形態(tài)、政治制度或文化傳統(tǒng)，無論評價的精細(xì)化程度高低，評估機(jī)制是不可少的。現(xiàn)代國家用數(shù)字進(jìn)行管理，好的評估機(jī)制則是精細(xì)化管理的前提。數(shù)字化管理意味著難度更高的管理。上通下達(dá)的政策效率評價，是實施成功管理的基礎(chǔ)。隨著國家公信力基礎(chǔ)的不斷改變，政府面對的社會要求和公眾批評會越來越多。政府機(jī)關(guān)作為民眾代言人和國家守更者，不得不接受批評和審核的安排。國家合法性的來源，是決策者能否以通達(dá)的心態(tài)和有效的調(diào)控機(jī)制，在社稷與政權(quán)平穩(wěn)的大局下，吸納公眾的合理批評，滿足社會不斷擴(kuò)展的需求。因此，國家有效感知能力變得重要，牽涉國家與社會之間的信息暢通、政府對公眾偏好的篩選排列、干部的學(xué)習(xí)能力及信息鑒別等。由于公眾的權(quán)利意識和問責(zé)意識在增強(qiáng)，政府工作須進(jìn)行考核與陳述。這是各國走向更高階段的信號。在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)、城市和國家，盡管同時存在網(wǎng)絡(luò)正面和負(fù)面信息的大規(guī)模流動，但信息交換更充分，人們有更多選項與比較，科學(xué)理性的觀點勝出的概率大，公眾立場的形成不再依賴單一的信息源，而是在信息充分的輿論場重塑認(rèn)知體系。行政機(jī)制和社群機(jī)制的磨合互補(bǔ)，提升了國家的信息數(shù)量和質(zhì)量，成熟的共生形態(tài)對數(shù)字化潮流有更好的適應(yīng)性。

須認(rèn)識到，已有的進(jìn)步不代表過程的完成。新階段上能力提升的基礎(chǔ)，是對機(jī)制缺陷和出臺政策做出反思，重點是評估已有政策的效果，找出存在的問題，明確改進(jìn)的步驟。從能力建設(shè)角度講，一定要有科學(xué)合理的評價指標(biāo)，賦予相應(yīng)機(jī)構(gòu)以必要權(quán)限；重視吸納部門外和社會上的建言獻(xiàn)策和批評意見，加強(qiáng)橫向的交流與溝通；允許媒體和公眾有一定知情權(quán)，媒體報道和公眾關(guān)切有助于這一過程的持續(xù)展開（即使后者有時信息不全、判斷不準(zhǔn)）。任何國家任何機(jī)構(gòu)都不可能完全沒有失誤，好的制度在于發(fā)生失誤時及時糾正。我國自改革開放以來成就顯著，加上具有舉國體制的優(yōu)勢，在快速動員、集中力量辦大事的問題上效率更高；但政策的透明性還需提升，由下而上的監(jiān)督還要加強(qiáng)。在外交工作方面，決策者和相關(guān)部門的積極態(tài)度十分重要。

外交評估機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一種容錯、反思、改進(jìn)的開放系統(tǒng)，可以讓外交人積極嘗試，能及時發(fā)現(xiàn)和調(diào)整可能出現(xiàn)的失誤，必要時也能包容諒解。理論上，現(xiàn)代國家重大政策的出臺和實施，是一種增量改進(jìn)，思路征集、效果評價、政策完善等都在其中，讓不同的智慧吸納形成合力，為制度、政策和觀念的進(jìn)化打下基礎(chǔ)。比如我國在此方面既有正式的安排（人大政協(xié)和專門委員會等），包括聽證、咨詢、評審、討論和投票等環(huán)節(jié)，也有半正式和相對自由的專業(yè)咨詢和媒體監(jiān)督。政策執(zhí)行部門對擬出臺的策略和步驟進(jìn)行匯報并接受審議，與社會、民間、智庫保持互動。外交工作的日常部分涉及辦案、談判和協(xié)商，比如使領(lǐng)館的信息匯總評估、部門內(nèi)部的總結(jié)、與其他部委的協(xié)商和征求意見、特定范圍向社會公眾的通氣等。針對所發(fā)現(xiàn)的問題，有表揚(yáng)獎勵，也有檢討懲戒，有口頭說明，也有文字記錄，有擔(dān)責(zé)的對象，也有負(fù)責(zé)改正的環(huán)節(jié)，必要時還有機(jī)構(gòu)的新設(shè)、撤銷、合并。通過試錯和糾偏過程，總體方針得到落實，失誤和漏洞得到及時糾正，社會對國家的期許得到更好滿足。評估機(jī)制設(shè)計與實施的依據(jù)，主要不是意識形態(tài)或輿情壓力，而是是否與國家利益和社會需求大方向?qū)樱欠穹峡傮w外交方針，是否存在邏輯自洽性的矛盾，是否有對新證據(jù)的及時調(diào)整，是否權(quán)責(zé)明確、分工清晰，是否對關(guān)鍵數(shù)據(jù)和結(jié)論留有備存，在不涉密前提下可以開放查詢。顯然，與規(guī)范的評估機(jī)制對照，我們現(xiàn)有的外交評價機(jī)制還需進(jìn)行更多改進(jìn)。